IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1104/1985
proposto da Senes Fabio, Tonti Benito, Castiglia Giuseppe, D'amico
Concettina, Roscio Ornella, Salemi Salvatore, Tiberto Giovanni
Enrico, Ravenda Antonio, Minichetti Rachele, Colangelo Agostino,
Strani Mariagrazia, Menichella Pompeo, Wjan Aldo, Gelo Gianna,
Scattorin Gina Gloria, Garini Carla, Morini Valeria, Martini Giuliano
e Perrucca Giuseppina, rappresentati e difesi dall'avv. C. Ribolzi ed
elettivamente domiciliati presso lo stesso, in Milano, piazza S.
Ambrogio, 10, contro la regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore la giunta, rappresentata e difesa dall'avv. E. Antonini
ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Milano, via
Caradosso, 11, e nei confronti di Carno Sandro e Marcellini Giuseppe,
non costituiti, per la declaratoria di nullita' e/o inefficacia:
a) del decreto n. 18114 del 17 gennaio 1985, del presidente
della regione Lombardia, con il quale e' stato indetto un concorso
"per titoli per la copertura di centocinquantadue posti della seconda
qualifica funzionale dirigenziale del ruolo organico della giunta
regionale, ai sensi di quanto disposto dall'art. 36 della legge
regionale 29 novembre 1984, n. 60", ed e' stato emanato il relativo
bando di concorso;
b) della delibera n. III/45597 dell'11 dicembre 1984, con cui
la giunta regionale della Lombardia ha determinato di indire il
predetto concorso in attuazione delle norme contenute nell'art. 36
della legge regionale n. 60/1984, e, comunque, per l'annullamento,
previa sospensione dell'esecuzione;
c) degli atti medesimi, come sopra meglio indicati e
specificati;
d) nonche' di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e
conseguenziale.
Visti il ricorso e la memoria;
Viste le controdeduzioni della difesa regionale;
Vista la documentazione versata in atti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 19 gennaio 1989, relatore il
dott. Stanislao Rosati, gli avvocati Ribolzi e Cocco, per i
ricorrenti, e l'avv. Antonini, per la regione;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso notificato il 16 marzo 1985 e depositato il 2 aprile
1985, i ricorrenti, tutti appartenenti alla prima qualifica
dirigenziale regionale ex legge regionale 29 novembre 1984, n. 60,
domandavano l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, degli
atti di cui in premessa, con i quali, ai sensi della legge citata,
era stato dato avvio al concorso per titoli per la copertura dei
posti della seconda qualifica funzionale dirigenziale del ruolo della
giunta regionale.
Muovendo dalla premessa che, pur potendo prender parte al
concorso, nessuno di essi ha "... la materiale possibilita' non solo
di risultare vincitore... ma neanche di conseguire la relativa
idoneita'... in relazione ai criteri di valutazione dei titoli
concorsuali... predeterminati puntualmente nel quarto comma dell'art.
36 della legge regionale n. 60/1984", deducevano le seguenti censure:
1) non contenendo il bando di concorso alcuna disposizione
sostanziale in ordine alla valutazione dei titoli ma limitandosi, in
proposito, ad operare un mero rinvio alle puntuali previsioni del
quarto comma dell'art. 36 della legge regionale n. 60/1984, l'operato
dell'ente era da ritenersi illegittimo in quanto:
la materia concorsuale non rientra tra quelle per le quali e'
attribuita alle regioni competenza legislativa;
la determinazione dettagliata dei titoli e del relativo
punteggio e' materia tipicamente amministrativa e quindi non
disciplinabile con atto legislativo regionale che, tra l'altro,
avrebbe sortito l'inammissibile effetto di rendere piu' difficile
l'esercizio della tutela giurisdizionale;
2) non sarebbero stati conformi ai principi di imparzialita',
parita' di trattamento, diritto al lavoro, accesso ai pubblici uffici
e omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, le disposizioni del
bando (e, percio', della legge: art. 36, quarto comma, lettera C1)
della legge regionale n. 60/1984) le quali attribuivano valore
determinante ad un "incarico in atto", di natura fiduciaria,
temporanea e revocabile e limitavano la valutazione dei servizi
pregressi soltanto a quelli prestati in posizione di ruolo presso la
regione, con esclusione dei servizi e delle funzioni prestati come
dipendente di altri enti pubblici (art. 36, quarto comma);
3) il legislatore regionale avrebbe omesso di indicare,
nell'art. 47, la indicazione dei mezzi finanziari per far fronte alle
nuove e maggiori spese collegate all'attuazione della legge regionale
n. 60/1984;
4) la predeterminazione del punteggio e delle relative modalita'
di ripartizione da parte della legge regionale n. 60/1984, rendendo
la procedura concorsuale affatto fittizia, avrebbe costituito sicuro
indizio dello sviamento assoluto della causa tipica dei provvedimenti
impugnati, che sarebbero pertanto affetti da nullita' radicale.
Si costituiva la regione, affermando l'infondatezza delle
sollevate eccezioni di illegittimita' costituzionale della legge
regionale n. 60/1984, di cui le procedure concorsuali avviate
rappresentavano corretta attuazione, ed il rilevante danno che
l'accoglimento della domanda di sospensione degli atti impugnati
avrebbe arrecato alla organizzazione degli uffici regionali.
Nella camera di consiglio del 9 maggio 1985, il tribunale, in sede
di trattazione della istanza cautelare, respinta la tesi dello
sviamento della causa e della nullita' assoluta dei provvedimenti
impugnati, in quanto conformi alla legge da cui traevano fondamento,
si soffermava sulle questioni di legittimita' costituzionale
disattendendo alcune di quelle proposte e ritenendo, invece, non
manifestamente infondate altre, anche in relazione a profili non
formalmente eccepiti dai ricorrenti.
Onde, sospesa ogni decisione sul giudizio, con ordinanza n.
205/1985 disponeva la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perche' si pronunciasse sulle ipotizzate
incostituzionalita':
dell'art. 36 della legge regionale n. 60/1984, nella parte in
cui attribuiva venti punti all'incarico in atto delle funzioni di
dirigente di servizio ai fini del concorso ivi previsto (quarto
comma, lettera C1), e nella parte in cui (quarto comma, lettera A)
allo stesso fine, limitava la valutazione dei servizi pregressi a
quelli prestati in posizione di ruolo presso la regione, in relazione
agli artt. 3, 117 e 51 della Costituzione;
dell'art. 47 della stessa legge in quanto non indicava i mezzi
per far fronte agli oneri da essa derivanti, in relazione all'art. 81
della Costituzione.
Con sentenza 11-24 marzo 1988, n. 331, la Corte costituzionale,
parzialmente accogliendo le argomentazioni sviluppate da questo
giudice, dichiarava l'illegittimita' costituzionale dell'art. 36,
quarto comma, lettera A), della legge regionale 29 novembre 1984, n.
60 "nella parte in cui esclude qualsiasi valutazione dei servizi
prestati come dipendente di altri enti pubblici, compreso lo Stato",
giudicando infondate le restanti questioni sollevate sia con riguardo
allo stesso articolo che all'art. 47 della medesima legge.
Il giudizio veniva quindi riassunto dagli interessati che non solo
insistevano per l'accoglimento del ricorso ma, anzi, prendendo spunto
dalle motivazioni con le quali la Corte costituzionale aveva
sanzionato l'illegittimita' dell'art. 36, quarto comma, lettera A),
della legge regionale n. 60/1984, affermavano che la decisione
possedeva una "latitudine" ben piu' ampia di quanto non si rilevasse
ad un primo e sommario esame andando ad investire anche altre
disposizioni della legge stessa.
Osservavano, piu' puntualmente, che il giudice delle leggi aveva
censurato la mancata valutazione dei servizi prestati alle dipendenze
di enti diversi dalla regione giudicandola in "stridente
contraddizione con il principio della qualifica funzionale, il quale,
come e' noto, da' rilievo alle prestazioni lavorative, considerate
nei loro contenuti oggettivi e non gia' in ragione dei particolati
ambiti organizzativi in cui quelle siano state svolte".
Sostenevano che tali considerazioni non potevano non andare ad
incidere anche su ulteriori disposizioni dell'art. 36, concepite dal
legislatore regionale in un'ottica indiscutibilmente identica a
quella che aveva ispirato la norma giudicata illegittima.
Evidenziavano, in particolare, che con i punti C2) e C3),
dell'art. 36 di cui si tratta, si era stabilita la valutazione, ai
fini del concorso, dello "svolgimento pregresso delle funzioni di
dirigente di servizio" e, rispettivamente, "delle funzioni di
responsabile di ufficio o di direzione di centro regionale di
formazione professionale e analoghi" e che, con apposita legge di
interpretazione autentica, 27 marzo 1985, n. 22, la regione, al fine
di evitare possibili equivoci, aveva esplicitamente chiarito che:
la disposizione di cui al punto C2) era da intendersi nel senso
della valutabilita' delle "funzioni di dirigente dei servizi
istituiti dalla legge regionale n. 42/1979, e successive
modificazioni ed integrazioni, conferite dai competenti organi
regionali in conformita' delle specifiche fattispecie e secondo le
specifiche procedure previste dalla normativa regionale vigente";
la disposizione di cui al punto C3) andava intesa nel senso che
gli "uffici" erano da considerare solo quelli istituiti in
applicazione della legge regionale n. 42/1979 e successive
modificazioni o integrazioni mentre "analoghi", da intendere riferito
solo ai centri regionali di formazione professionale, erano da
considerare esclusivamente i centri e le scuole della regione (legge
regionale n. 22/1985, art. 1).
Alla luce dei suesposti sviluppi difensivi, insistevano per
l'annullamento dei provvedimenti impugnati, in via incidentale
chiedendo "ove ritenuto necessario e senza pregiudizio
all'accoglimento nel merito della domanda, di dichiarare rilevante e
non manifestamente infondata la questione di illegittimita'
costituzionale della legge regionale 27 marzo 1985, n. 22, art. 1,
secondo e terzo comma, in relazione al disposto degli artt. 3, 4, 36
e 97 della Costituzione, rimettendo di conseguenza la questione alla
Corte costituzionale".
Alle riferite argomentazioni controdeduceva la difesa regionale
sostenendo la carenza di interesse dei ricorrenti all'annullamento
degli atti impugnati con conseguente inammissibilita' del ricorso.
In particolare con la memoria del 3 gennaio 1989, la suddetta
difesa argomentava in pratica che:
la sentenza della Corte costituzionale aveva dichiarato la
illegittimita' dell'art. 36, quarto comma, punto A), della legge
regionale n. 60/1984, nella parte in cui escludeva la valutazione dei
servizi prestati alle dipendenze di enti diversi dalla regione;
tale disposizione riconosceva ai titoli di servizio da essa
previsti, sia pur individuati nel senso criticato dalla Corte, un
punteggio massimo di quindici punti;
fermo restando quel limite massimo, qualora fosse stata ripetuta
la procedura concorsuale ed attribuito a ciascuno dei ricorrenti il
riferito punteggio massimo, nessuno di essi avrebbe conseguito, nella
graduatoria gia' compilata, un avanzamento utile ai fini della
vincita del concorso.
All'udienza di discussione, le parti ribadivano sinteticamente le
rispettive impostazioni gia' manifestate.
L'amministrazione regionale produceva inoltre la delibera della
giunta regionale n. IV/39238 del 17 gennaio 1989, con la quale,
allineandosi sostanzialmente all'indirizzo espresso dalla propria
difesa nella memoria del 3 gennaio 1989, prendeva atto della sentenza
n. 331/1988 della Corte costituzionale e, verificata l'irrilevanza -
quanto alla posizione dei singoli ricorrenti - dei conseguenti
effetti nella graduatoria dei vincitori, procedeva alla conferma di
quest'ultima, disponendo altresi' che "ai soli fini dell'eventuale
conseguimento del punteggio atto a conseguire l'idoneita' prevista
dal quarto comma dell'art. 36", i ricorrenti stessi avrebbero potuto
produrre, entro trenta giorni dalla notifica della delibera stessa "i
titoli corrispondenti al servizio svolto prima dell'immissione nei
ruoli regionali, onde valutare il complessivo servizio svolto sino ad
un massimo di quindici punti come previsto dal quarto comma, lettera
a), dell'art. 36 della suddetta legge regionale n. 60/1984...".
D I R I T T O
Con sentenza parziale in pari data, si e' provveduto ad esaminare
ed a considerare infondati i motivi di cui ai punti 1), 3) e 4)
dell'esposizione in fatto ed a rigettare il ricorso relativamente ai
motivi stessi.
La censura riportata in narrativa sub 2) e' stata ritenuta
infondata nella parte relativa alla pretesa arbitrarieta' della
concessione di venti punti per l'incarico in atto della
responsabilita' di servizio, prevista dall'art. 36, quarto comma,
lettera C1).
Cio' in quanto la disposizione contenuta nella norma richiamata
e' stata ritenuta compatibile con il principio del buon andamento
sancito dall'art. 97 della Costituzione, dalla sentenza 11-24 marzo
1988, n. 331, della Corte costituzionale.
In applicazione delle statuizioni contenute nella pronuncia teste'
richiamata ed in accoglimento del relativo mezzo di censura, il
collegio ha poi provveduto con la sentenza parziale ad annullare i
provvedimenti regionali impugnati nella parte in cui escludevano la
valutabilita' del servizio prestato dai ricorrenti come dipendenti di
ruolo di enti pubblici diversi dalla regione, in posizioni
corrispondenti alla settima ed ottava qualifica funzionale.
Tale limitazione era infatti prevista dall'art. 36, quarto comma,
lettera A), della legge regionale 29 novembre 1984, n. 64, norma
sanzionata da illegittimita' costituzionale dalla ricordata sentenza
n. 331/1988.
La censura e' pero' idonea ad investire anche la mancata
valutazione delle funzioni svolte dai ricorrenti presso enti pubblici
diversi dalla regione, in posizioni dirigenziali corrispondenti o
assimilabili a quelle di "dirigente di servizio " e di "responsabile
d'ufficio", di cui ha piu' volte ricordato art. 36, quarto comma,
lettera C2) e C3).
Al riguardo i ricorrenti assumono in primo luogo che tale norma
non impedisce la considerazione delle posizioni acquisite presso enti
diversi dalla regione in funzioni oggettivamente assimilabili a
quelle in essa considerate e che comunque le motivazioni con le quali
la Corte ha sanzionato l'illegittimita' dell'art. 36, quarto comma,
lettera A), della legge regionale n. 60/1984, nella loro ampia
latitudine, andrebbero ad investire anche altre disposizioni della
legge stessa, concepite in un'ottica affatto identica a quella che
aveva informato la disposizione ritenuta incostituzionale.
In particolare, si e' sostenuto, risulterebbero "coinvolte" le
disposizioni di cui ai punti C2) e C3) dell'art. 36, quarto comma,
siccome interpretate dalla successiva legge di interpretazione
autentica, 27 marzo 1985, n. 22.
E' da escludere pero', ad avviso del collegio, che la portata
della sentenza n. 331/1988 possa dilatarsi fino al punto di
partecipare il formulato giudizio di incostituzionalita' anche a
disposizioni della legge regionale n. 60/1984 non segnalate all'esame
della Corte, ne' da questa in qualche modo considerate, soprattutto
in considerazione della sopravvenuta normativa interpretativa.
Ne' e' a tali fini invocabili la successiva sentenza n. 879/1988
con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, terzo comma, lettera b), della legge
regionale interpretativa n. 22/1985, in quanto unicamente riferita
alla omessa valutazione delle funzioni dirigenziali svolte, in base a
comando della regione, presso centri professionali organizzati a
livello comunale.
Detta sentenza investe infatti l'irrazionale restrizione
interpretativa dell'espressione "analoghi", riferita unicamente ai
centri di formazione professionale (cfr. art. 1 lettera b), citata),
contenuta nella lettera C3), dell'art. 36, quarto comma, della legge
regionale n. 60/1984 e non concerne quindi le preclusioni, imposte
invece dall'art. 1, secondo e terzo comma, lettere a) e c), della
legge interpretativa, all'interpretazione delle lettere C2) e C3) per
la individuazione delle funzioni dirigenziali rilevanti ai fini
dell'attribuzione del punteggio per la formazione della graduatoria
in questione.
Non puo' peraltro negarsi che le disposizioni dell'art. 36, quarto
comma, lettere C1) e C2), nell'interpretazione fissata dalla
successiva legge regionale n. 22/1985, non sembrano ineccepibili alla
luce dei rilievi esplicitati dalla Corte a sostegno della giudicata
incostituzionalita' della lett. A) dello stesso comma dell'articolo
di cui si tratta e della lett. B) del terzo comma dell'art. 1 della
legge regionale 27 marzo 1985, n. 22.
Anche in tale caso, infatti, il legislatore regionale ha ritenuto
di privilegiare la valutazione dello svolgimento pregresso delle
funzioni di dirigente dei servizi istituiti dalla legge regionale n.
42/1979 e quelle di dirigente degli uffici, istituiti in forza della
suddetta legge, ovvero i criteri dei centri e delle scuole di
formazione professionale della regione, escludendo analoghe funzioni
assolte in posizioni corrispondenti ppresso enti diversi e stabilendo
un trattamento differenziato tra le prestazioni lavorative
valutabili, giustificato non gia' sulla base dei contenuti oggettivi
delle prestazioni stesse ma piuttosto, e incomprensibilmente, in
ragione dei particolari ambiti organizzativi in cui quelle fossero
state svolte.
Quanto sopra con innegabile danno di quei ricorrenti cui non e'
stato riconosciuto punteggio alcuno per i servizi da ciascuno
prestati in posizione dirigenziale ma presso enti diversi dalla
regione Lombardia.
Come la Corte costituzionale ha gia' rrilevato anche nella
richiamata sentenza n. 879/1988 "limitando la valutazione delle
funzioni dirigenziali esclusivamente a quelle prestate presso l'ente
regione la legge de qua ha compiuto una scelta palesemente arbitraria
violando il principio di ragionevolezza".
Anche nel caso in esame opera la medesima limitazione onde le
residue applicazioni della norma censurata appaiono chiaramente
incompatibili con il principio di uguaglianza, nella lettura che la
Corte costantemente evince dall'art. 3 della Costituzione.
La norma stessa appare altresi' lesiva del principio del diritto
al lavoro riconosciuto dagli articoli 4 e 51 della Costituzione a
tutti i cittadini secondo le loro possibilita' e le loro scelte, in
quanto per la copertura dei posti della qualifica dirigenziale essa
introduce arbitrarie diversificazioni tra titoli analoghi che danno
vita a situazioni di ingiustificato privilegio, cosi' violando il
principio generale della par condicio e dell'accesso ai pubblici
uffici in condizioni di uguaglianza.
Il principio di imparzialita' e buona amministrazione di cui
all'art. 97 della Costituzione risulta poi violato per piu' profili.
Irrazionale si configura in primo luogo la duplice valutazione
dello stesso titolo, risultante dall'art. 36, lettera C1), della
legge regionale n. 64/1984 e dalla lettura della stessa norma lettere
C2) e C3), imposta dalla legge interpretativa.
Se infatti, come ha gia' osservato la sentenza n. 331/1988, la
concessione di un elevato punteggio per l'incarico in atto di
responsabile di servizio non lede il principio del buon andamento,
dovendosi ritenere un adeguato riconoscimento del livello di
professionalita' e di competenza assicurato dai dirigenti regionali,
del tutto irrazionale appare per contro riconoscere un punteggio
aggiuntivo riservato esclusivamente al servizio prestato allo stesso
titolo.
In tale prospettiva l'avere escluso da qualsiasi valutazione i
servizi prestati in posizione dirigenziale presso enti pubblici
diversi dalla regione equivale a precostituire una situazione di
irrimediabile vantaggio per concorrenti ben individuabili, cosi'
avvalorando il sospetto che il concorso de quo dovesse avere, nelle
intenzioni del legislatore regionale, un esito ampiamente
precostituito.
Se e' indubbio che alla luce di tale finalita' la disciplina della
procedura concorsuale appare pienamente funzionale, il quesito da
porre al giudice delle leggi e' se una tale disciplina, preordinata a
regolarizzare con i crismi delle formalita' concorsuali un assetto
determinatosi per ragioni del tutto contingenti, sia o meno
compatibile con i principi generali del nostro ordinamento quali e'
dato evincere dalle norme costituzionali invocate.
Anche la limitazione temporale introdotta dall'art. 1, terzo
comma, lettera c), come ha gia' osservato la sezione di Brescia di
questo tribunale nell'ordinanza n. 837/1988, non puo' trovare altre
giustificazioni se non nell'intento di consolidare la situazione in
atto e favorire la posizione dei dipendenti titolari dell'incarico di
responsabile di servizio. Cio' con ovvio pregiudizio di altri
funzionari ancorche', come in ipotesi, in possesso di maggiori titoli
di carriera, solo perche' acquisiti presso altri enti pubblici in
epoca in cui le funzioni dirigenziali non erano riscontrabili
nell'organizzazione regionale e non consentivano percio' alcuna utile
valutazione a vantaggio dei funzionari gia' in servizio presso l'ente
regione.
Non si riuscirebbe altrimenti a comprendere perche', rispetto alla
rilevanza ricnosciuta dallo stesso art. 36 al servizio svolto dal 15
dicembre 1973, l'art. 1, lettera c), della legge regionale n. 22/1985
limiti la valutabilita' delle funzioni svolte nella qualifica
dirigenziale iniziale ai soli periodi successivi all'individuazione
delle funzioni e degli organici dirigenziali nell'ordinamento
regionale.
Ma se, come ha gia' avvertito la Corte, la considerazione dei
titoli in un concorso e' indiscutibilmente diretta ad accertare
l'esperienza professionale e le capacita' organizzative e direttive
dei candidati, deve ritenersi privo di qualsivoglia giustificazione
l'aver negato rilevanza al servizio svolto in posizioni dirigenziali
nel periodo compreso tra la fine del 1973 e la data di entrata in
vigore della legge regionale n. 42/1979, a differenza del servizio
invece svolto in posizioni corrispondenti alla settima ed ottava
qualifica funzionale.
Al contrario una prolungata anzianita' di servizio dirigenziale
dovrebbe ritenersi titolo poziore e maggiormente indicativo della
acquisita capacita' manageriale, tanto piu' se l'anzianita' stessa,
in quanto maturata presso diversi enti pubblici, testimoni di
un'esperienza ricca e composita.
Per tale profilo la totale mancanza di valutazione di un consimile
servizio appare ulteriormente lesiva del prrincipio di uguaglianza e
ragionevolezza, oltreche' di quello di imparzialita'.
Deve pertanto giudicarsi rrilevante e non manifestamente infondata
la prospettata questione di legittimita' costituzionale, in relazione
al disposto degli articoli 3, 4, 51 e 97 della legge regionale 27
marzo 1985, n. 22, art. 1, secondo e terzo comma, di "interpretazione
autentica dell'art. 36 della legge regionale 29 novembre 1984, n.
60".
Conclusivamente, il ricorso, per i profili in esame, deve essere
sospeso in attesa che la Corte costituzionale, si pronunci sulla
predetta questione di costituzionalita'.